Betere bescherming tegen industriële uitstoot is mogelijk en noodzakelijk
De gezondheid van omwonenden van industrie verdient betere bescherming door bedrijven, lokale overheden en omgevingsdiensten. Lokale overheden en omgevingsdiensten gebruiken niet alle beschikbare middelen om de uitstoot van de industrie te verminderen en bedrijven te houden aan bestaande normen en regelgeving. Ook toetsen zij gezondheidsrisico’s niet systematisch en hebben niet altijd een compleet beeld van de uitstoot. Dit stelt de Onderzoeksraad voor Veiligheid in het vandaag gepubliceerde rapport: ‘Industrie en Omwonenden’. Het onderzoek van de Raad begon bij Tata Steel in IJmuiden en werd later uitgebreid naar Chemours in Dordrecht en Asfalt Productie Nijmegen.
Een voor Brabants Burgerplatform zeer herkenbare passage uit het rapport
Invoelbaar wantrouwen van omwonenden
Uit het onderzoek komt naar voren dat omwonenden van de drie onderzochte industriële
bedrijven zich niet gehoord en serieus genomen voelen. Zij hebben het gevoel dat noch
de veroorzaker van mogelijk schadelijke emissie – het bedrijf – noch degene die de
grenzen voor de emissie bepaalt en daarop toeziet – de overheid – het voor hen
opneemt. De wijze waarop zowel bedrijven als overheden reageren voedt het wantrouwen
van omwonenden. Individuele klachten en zorgen van omwonenden, alsmede
overschrijdingen van vergunde emissie en onderzoeksresultaten over negatieve
gezondheidseffecten, kunnen rekenen op een technisch en procedureel antwoord,
waarin omwonenden hun zorgen niet herkennen. De reactie bestaat veelal uit het
benoemen dat de emissie vergund en conform Beste Beschikbare Technieken is, soms
aangevuld met het opstellen van een actieplan, een opdracht tot een onderzoek, of een
briefwisseling tussen verschillende overheden. Terugkerend patroon in de reactie is dat
daarin verantwoordelijkheden worden afgeschoven en dat niet wordt ingegaan op de
beheersing van specifieke gezondheidsrisico’s. Echte verandering komt pas tot stand na
externe druk van omwonenden of de media. Het wantrouwen onder omwonenden vindt
hier zijn oorsprong.
Het ontworstelen aan een dergelijke spiraal van wantrouwen en weerstand is niet
eenvoudig. Om het vertrouwen te herstellen en minder te leunen op de actiebereidheid
van omwonenden is het van belang dat bedrijven en overheden laten zien hoe zij zich
voor, tijdens en na vergunningverlening daadwerkelijk proactief inzetten om de
gezondheid van omwonenden te beschermen. Het zichtbaar acteren op klachten en
zorgen van omwonenden is daarvan slechts het begin. Zolang bedrijven en overheden
de specifieke gezondheidsrisico’s zelf niet inzichtelijk en bespreekbaar maken, zullen ook
goede intenties en verbetering van de situatie de weerstand niet kunnen verminderen.
Scherpere normering, vergunningverlening en actualisatie noodzakelijk
Het systeem van normering, vergunningverlening, toezicht en handhaving zou
omwonenden het vertrouwen moeten geven dat bedrijven zich aan de regels houden en
dat de overheid daarop toeziet, waarbij zij de bescherming van hun gezondheid
regelmatig grondig beoordeelt. Uit het onderzoek komt naar voren dat zowel bedrijven
als de betrokken overheden zich in de praktijk veelal procedureel opstellen, waarbij zij
de mogelijkheden in het systeem om de gezondheid van omwonenden te beschermen
niet volledig benutten. De Onderzoeksraad stelt vast dat deze houding van zowel
bedrijven als overheden tekort schiet en relateert dit aan vier samenhangende punten in
(de toepassing van) het stelsel
Allereerst dat de toepassing van Beste Beschikbare Technieken voor emissiereductie
afdoende zou zijn om omwonenden te beschermen. Het idee achter toepassing van
Beste Beschikbare Technieken is dat de emissie van schadelijke stoffen zo ver is
teruggebracht als economisch redelijk is. Dat is niet altijd voldoende om ervoor te zorgen
dat de concentraties van schadelijke stoffen in de buurt van de fabriek onder de normen
voor milieu en gezondheid blijven.
Ten tweede worden de emissies die na technisch ingrijpen overblijven gezien als veilig,
tenzij de immissietoets aantoont dat ze onveilig zijn. De casussen laten zien dat de
immissietoets soms niet wordt gedaan. Hierdoor kan het gebeuren dat de emissie van
bepaalde stoffen wordt vergund en dus wordt toegestaan, zonder dat inzichtelijk is hoe
de blootstelling zich verhoudt tot risicovolle concentraties. Dit is in het bijzonder relevant
wanneer het gaat om stoffen die niet of pas na lange tijd afbreken: de blootstelling van
omwonenden en dus hun risico kan dan voortduren nadat de emissies zijn gestopt.
Een derde punt is dat wanneer een emissie met immissietoets vergund is, er volgens de
informatie van dat moment geen onaanvaardbare risico’s voor omwonenden zijn. Indien
later blijkt dat een stof toch gevaarlijker is dan vooraf gedacht, dan kan dit worden
gerepareerd door de vergunning aan te scherpen. Dit vergt van omgevingsdiensten wel
dat zij alert zijn op aanwijzingen dat een stof onveiliger is dan gedacht, en dat zij zich in
dat geval proactief opstellen en de mogelijkheden benutten om een vergunning aan te
scherpen. Deze proactieve houding is temeer van belang gezien het feit dat het proces
om tot aanscherping van een vergunning te komen gecompliceerd is en een lange
looptijd heeft, met mogelijkheden voor tal van juridische procedures. Bovendien ligt de
bewijslast bij de overheid.
Ten slotte is voor de omgevingsdiensten bij de aanscherping van de vergunning de
economische haalbaarheid van emissiereductie het vertrekpunt. Hierdoor staan bij het
verminderen of verbieden van de emissie van bepaalde stoffen automatisch de (on)
mogelijkheden voor de industrie centraal, in plaats van de wenselijke emissiereductie
vanuit gezondheidsoogpunt.
Uit de casussen komt naar voren dat prikkels om te komen tot daadwerkelijke verandering
niet uit het systeem komen. Externe druk in de vorm van aanhoudende klachten van
omwonenden blijkt vaak nodig om in actie te komen. Doordat mogelijkheden tot
aanscherping van de norm en/of de vergunning in de praktijk regelmatig onbenut blijven,
kunnen omwonenden er niet zomaar op vertrouwen dat de overheid zorg draagt voor en
toeziet op een gezonde en veilige leefomgeving. Het ontbreekt bijvoorbeeld aan een
integrale afweging van de immissie van schadelijke stoffen in het VTH-systeem. Het is
van belang dat er meer dynamiek komt in het systeem van normering, vergunningverlening,
toezicht en handhaving, met impact op de gezondheid als trigger voor verandering.
Daarbij is het van belang dat niet alleen emissie, maar ook immissie wordt gemeten, en
dat het bevoegd gezag zich niet alleen de vraag stelt of gemeten waarden passen in de
vergunning, maar ook of deze passen in de meest recente inzichten over
gezondheidsrisico’s van een stof. Met een meer dynamisch systeem moet tussentijds
ingrijpen en aanscherpen eenvoudiger en sneller realiseerbaar worden. Ook bij het
vaststellen van normen kan de overheid zich ambitieuzer opstellen, bijvoorbeeld door de
WHO-advieswaarden als uitgangspunt te nemen en in Europees verband hiervoor te pleiten. Signalen van omwonenden dienen serieus te worden genomen, waarbij ervoor moet worden gewaakt dat omwonenden verantwoordelijk worden gemaakt voor het signaleren van risico’s voor hun gezondheid. Die verantwoordelijkheid hoort bij bedrijven en overheden.
De Onderzoeksraad doet de volgende aanbevelingen:
